La costituzione italiana si caratterizza per una struttura parlamentare bicamerale, prevedendo l’articolazione del Parlamento in due camere: la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica.  Il nostro Parlamento si basa su di un “bicameralismo perfetto”: ciò vuol dire che le due Camere sono dotate delle stesse funzioni con delle lievissime differenziazioni strutturali. Di conseguenza ciascuna camera può decidere riguardo la concessione o il ritiro della fiducia al Governo, mentre la formazione di una legge richiede che ciascuno dei due rami del Parlamento adotti una decisione avente ad oggetto lo stesso testo legislativo (art. 70 Cost: “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere”).

Vi sono solamente alcune diversità relative alla composizione dei due rami del Parlamento: Camera e Senato hanno una consistenza numerica differente (con 630 deputati la prima e 315 senatori il secondo) e solo per la seconda Camera è previsto che il Presidente della Repubblica possa nominare cinque “senatori a vita”. Sono stabilite età diverse per essere eletti deputati e senatori (rispettivamente 25 e 40 anni) ed età diverse per eleggere deputati e senatori (rispettivamente 18 e 25 anni). Ma le differenze strutturali si fermano qui.

La legge costituzionale ha stabilito una durata analoga per entrambi i rami del Parlamento: una “legislatura”  (che è pari a 5 anni).

La conseguenza del bicameralismo perfetto e paritario italiano è l’allungamento dei tempi decisionali del Parlamento: infatti prima che la legge si perfezioni è necessario che le due camere approvino il testo e se una vi apporti delle modifiche dopo l’approvazione dell’altra, quest’ultima dovrà pronunciarsi una seconda volta. Un processo decisionale sicuramente molto lungo e “pesante”.

La Costituzione ha previsto anche il Parlamento in seduta comune, che è un organo composto da tutti i parlamentari (deputati e senatori) per lo svolgimento di alcune particolari funzioni. È considerato un “organo collegiale imperfetto”  perché non è padrone di un proprio ordine del giorno ma viene riunito solo per specifiche funzioni elencate dalla Costituzione (sono a numero chiuso: solo in questi ipotesi è previsto il suo intervento):

Ø     Elezione del Presidente della Repubblica

Ø     Messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica

Ø     Elezione di cinque giudici costituzionali

Esso è presieduto dal presidente della camera dei deputati e per il suo funzionamento si applicano le disposizioni del regolamento della camera dei deputati.

I “regolamenti parlamentari” sono quei testi a cui la Costituzione affida la disciplina del funzionamento interno di ciascuna camera e la disciplina del procedimento legislativo ordinario, delle procedure d’urgenza secondo quanto stabilito dall’art. 72 Cost. Ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi membri.

Ciascun ramo del Parlamento ha un’organizzazione interna complessa dove agiscono diversi organi:

Ø     I due Presidenti dell’assemblea rappresentano rispettivamente la Camera dei deputati ed il senato della Repubblica ed hanno il compito di regolare l’attività di tutti i loro organi facendo osservare il regolamento; le differenze più significative fra il Presidente della Camera dei deputati ed il Presidente del Senato della Repubblica sono:il primo presiede il Parlamento in seduta comune ed il secondo sostituisce il Capo dello Stato in alcune ipotesi d’impedimento

Ø     I gruppi parlamentari che indicano i membri di una camera uniti dall’appartenenza allo stesso partito o movimento politico, che si costituiscono con organizzazione stabile e disciplina di gruppo. La costituzione si limita a menzionarli per stabilire che le commissioni, sia permanenti sia d’inchiesta, devono essere formate in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari: il principio della proporzionalità è affiancato da quello di rappresentatività, in modo che tutti i gruppi siano rappresentati. Le commissioni permanenti sono organi interni delle camere il cui compito è quello di riunirsi per esempio per esaminare e approvare i progetti di legge.  La commissioni d’inchiesta  sono  istituite (è riconosciuta facoltà ad entrambe le camere)  per analizzare materie di pubblico interesse, con i poteri ed i limiti dell’autorità giudiziaria. L’oggetto dell’inchiesta deve essere di pubblico interesse; merita  attenzione il problema delle inchieste parlamentari che si svolgono parallelamente ad indagini giudiziarie sugli stessi fatti, anche se con finalità differenti. Solo il processo penale, infatti, può avere ad oggetto il giudizio su responsabilità giuridiche personali; l’inchiesta parlamentare può far valere la responsabilità politica ed i dati acquisiti dalla commissione non possono essere utilizzati come prova nel processo penale. Ciò spiega il particolare e penetrante carattere dell’inchiesta parlamentare: la commissione può esercitare poteri tipici dell’autorità giudiziaria, cioè poteri d’indagine e di ricerca delle prova. Nello stesso tempo la commissione resta organo parlamentare, che gode di ampia libertà nello svolgimento della sua attività: a sua discrezione essa potrà ricorrere agli strumenti formali del codice di procedura ed ascoltare le persone coinvolte grazie alle testimonianze o grazie ad un mezzo di tipo parlamentare: la libera audizione. Gli obiettivi dell’inchiesta e la varietà dei mezzi di azione affermano che la commissione abbia il potere di opporre il segreto sui risultati ottenuti durante le indagini, ponendovi un’eccezione per venire incontro a richieste dell’autorità giudiziaria, dove questo non pregiudichi il suo compito. Compare così la figura del segreto funzionale.

Ø     Le giunte sono organi collegiali previsti dai regolamenti parlamentari per l’esercizio di funzioni diverse da quelle legislative e di controllo: a) per l’esercizio di compiti di garanzia della corrette osservanza del regolamento e di elaborazione di proposte di modifica dello stesso; b) per la garanzia dei vantaggi parlamentari.

Iter legis

 Secondo il principio della separazione dei poteri spetta alle camere esercitare il potere legislativo. Le norme giuridiche poste in essere dalle Camere sono contenuti in atti che assumono il nome di Leggi Formali.

La legge formale è un atto complesso eguale alla cui formazione partecipano cioè entrambe le camere. Il procedimento di formazione della legge si articola nelle seguenti fasi:

A)   Fase introduttiva dell’iniziativa legislativa

Essa consiste nella presentazione ad una delle camere di un progetto di legge da parte del Governo, dal popolo, dai consigli regionali, dai singoli membri delle camere.

La proposta del Governo è quella più rilevante in quanto questi progetti sono quelli che hanno la maggior probabilità d’essere approvati, potendo il Governo contare sul voto favorevole della maggioranza dei parlamentari (di cui è espressione). L’iniziativa governativa si esercita con l’approvazione da parte del consiglio dei ministri di un disegno di legge, per la cui presentazione alle Camere è necessaria un’autorizzazione da parte del Presidente della Repubblica.

L’iniziativa popolare è esercitata mediante proposta da parte di almeno 50.000 persone di un progetto. È questo un esempio tipico di democrazia diretta.

L’iniziativa dei Consigli Regionali è esercitata dai singoli Consigli regionali o da più consigli insieme e deve avere ad oggetto materie che interessano le regioni.

L’iniziativa dei singoli membri delle Camere si caratterizza dalla presentazione di una proposta alla camera a cui il membro appartiene.

B)   Fase costitutiva dell’approvazione delle camere

La Costituzione vieta che un progetto di legge sia discusso direttamente dalla Camera: prima deve essere esaminato dalla commissione permanente competente, le cui funzioni possono però essere molteplici. In relazione alle diverse funzioni che svolgono la commissione e l’aula si distinguono tre procedimenti principali:

I)                  Procedimento ordinario per commissione referente

II)               Procedimento per commissione deliberante

III)            Procedimento per commissione redigente

Va qui ricordato, in primo luogo, che le camere devono approvare il progetto di legge nel medesimo testo; ne deriva che, se una Camera apporta al progetto già approvato dall’altra dei cambiamenti, esso dovrà ritornare alla camera che lo ha approvata per prima affinché essa approvi l cambiamenti. E poiché possono essere proposti cambiamenti ai cambiamenti il progetto passerà da un’assemblea all’altra (cd. navette)  finché non si raggiunga l’accordo.

C)Fase integrativa dell’efficacia della promulgazione e della pubblicazione

Conclusa la fase dell’approvazione, la legge è perfetta ma non ancora efficace (cioè produttiva di effetti giuridici). L’efficacia è data dalla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica, dopo che ha ricevuto la legge dal Governo. Egli ha il potere di rinviare la legge alle Camere con un messaggio motivato. Non perfettamente definibili sono i motivi per cui il presidente della Repubblica può disporre il rinvio della legge: è pacifico che lo possa fare per motivi di illegittimità costituzionale o per motivi attinenti alle scelte politiche del Parlamento. In mezzo c’è un’ampia area di “merito costituzionale”  rispetto alla quale il quadro di rigetto non è molto ben chiaro.

Alla promulgazione segue la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. È da sottolineare che per consentire la conoscenza e lo studio delle nuove norme, esse non entrano in vigore immediatamente dopo la pubblicazione ma soltanto dopo la cd. “vacatio legis”, un periodo di norma 15 giorni in cui gli effetti del nuovo atto sono sospesi. Trascorso questo periodo il nuovo atto è pienamente efficace ed obbligatorio tanto che vigono due principi molto importanti:  “la non conoscenza della legge non scusa chi non la rispetta” e “l’obbligo del giudice di applicarla, senza che siano le parti a provarne l’esistenza”.

Controllo del Parlamento sul Governo da un punto di vista economico-finanziario

A norma dell’art. 81 comma 1 Cost. :”Le Camere approvano ogni anno i bilanci ed il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”. Si tratta di una legge la cui iniziativa è, al tempo stesso, vincolata (deve verificarsi ogni anno) e riservata (solo il Governo può esercitare questo potere).

Il Governo presenta alle Camere: entro il 30 giugno il documento di programmazione economico-finanziaria; entro il 30 settembre il disegno di approvazione del bilancio annuale e del bilancio pluriennale, il disegno di legge finanziaria. Il bilancio annuale è composto sia dal “bilancio di competenza” (ammontare delle entrate che si prevede di accertare o delle spese di cui si autorizza l’impegno) sia dal “bilancio di cassa” (ammontare delle entrate che si prevede di riscuotere o delle spese di cui si autorizzi il pagamento). La legge finanziaria dispone ogni anno il quadro di riferimento finanziario.

L’approvazione della legge di bilancio da parte delle Camere autorizza il Governo a riscuotere le imposte e ad impegnare e pagare le spese. Tale autorizzazione ha effetto per l’esercizio “finanziario” ( che ha durata annuale e va dal 1°gennaio al 31 dicembre: anno finanziario). Qualora le Camere non facciano in tempo ad approvare il bilancio di previsione prima dell’inizio dell’anno finanziario, esse approvano una legge per concedere al Governo l’esercizio provvisorio del bilancio, per una durata complessiva non superiore ai quattro mesi.

Le camere possono esprimere anche il loro dissenso tramite la loro mancata approvazione. La conseguenza è , sul piano pratico, che il Governo non potrebbe riscuotere le entrate né provvedere alle spese programmate.

Sempre a norma dell’art. 81 comma 3° :”Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”. Ciò per evitare che una nuova tassa venga stabilita senza una legge disposta propria per essa.

Il controllo sull’osservanza della legge di bilancio è affidato in Italia al Parlamento che lo esercita avvalendosi della Corte dei Conti (art. 100 Cost.). La Corte è chiamata a controllare la legittimità dell’atto sia in generale (nel senso della sua conformità alle leggi ed ai regolamenti) sia con particolare riguardo alla legge di bilancio. La Corte dei Conti ogni quindici giorni comunica alle due Camere l’elenco delle registrazioni eseguite con riserva, che subito sono assegnate alla commissione competente per materia che provvede ad  esaminarle entro un mese. In tal modo il controllo di legittimità operato dalla Corte può trasformarsi in un controllo del Parlamento avente carattere politico, potendo le Camere ritenere responsabile il Governo per avere – nonostante i rilievi della Corte - insistito nel voler continuare sulla propria strada. Il controllo della Corte è di tipo preventivo: dopo che l’atto si è perfezionato ma prima che acquisti efficacia. Inoltre la Corte accerta il raggiungimento degli obiettivi stabiliti dalla legge effettuando il cd. controllo di gestione.

                                                                               Arnaldo Dursio, II B